Laman

Sabtu, 12 Januari 2013

Dari Administrasi Publik ke Publik Governance


Jon Roi Tua Purba & Indra Fibiona

Pendahuluan
Pemahaman tentang ilmu administrasi publik kian berkembang seiring dengan perkembangan zaman. Munculnya berbagai teori tentang ilmu administrasi adalah sebuah pertanda nyata bahwa ilmu administrasi akan terus berkembang dan mengalami dinamikanya. Hal ini pulalah yang membuat ilmu administasi menjadi perhatian penting untuk mewujudkan tata pemerintahan yang baik.
Ilmu administrasi publik mengalami perkembangan paradigma secara dinamis. Diawali dengan Old Public Administration, di mana terjadi dikotomi locus dan fokus, dan masih kental orientasinya dengan government. OPA pada perkembangannya bergeser menjadi paradigma baru, yaitu  New Public  Manajemen, New Public Services hingga Good Governance.


Old Public Administration
Pada awalnya “Publik” dalam Old Publik Administration memiliki asosiasi pada government, locusnya cenderung merujuk pada lembaga pemerintahan. Diawali dari timbulnya paradigma dikotomi administrasi dan politik , tahun 1900 hingga tahun 1926. Dalam paradigma tersebut terjadi pemisahan antara politik dengan administrasi.  Tokoh – tokoh yang berpengaruh  paradigma dikotomi administrasi dan politik pada waktu itu adalah Frank J. Goodnow, Leonard D. White. Mereka mengungkapkan bahwa politik harus memusatkan perhatiannya pada kebijakan atau ekspresi dari kehendak rakyat, sedangkan administrasi   .Implikasi paradigma iniadalah administrasi harus dilihat sebagai sesuatu yang bebas nilai serta diarahkan untuk mencapai nilai efisiensi dan ekonomi dari government bureaucracy (T. Keban, 2008:32). Dwilight Waldo juga membenarkan pernyataan yang dikemukakan oleh White, bahwa yang dikemukakan White  memiliki subtansi penting bagi kemajuan administrasi di Amerika (Thoha, 2008 : 20). Poin penting dalam substansi tersebut antara lain sebegai berikut.
1. Politik seharusnya tidak mengganggu administrasi
2. Manajemen memberikan kontribusi analisis ilmiah terhadap administrasi
3. Administrasi publik (negara) merupakan pengetahuan yang “value free”
4. Misi ilmu administrasi adalah ekonomis dan efisiensi
            Paridigma yang pertama memberikan afirmasi bahwa fokus administarasi negara yaitu birokrasi pemerintahan. Sistem keadministrasian secara keseluruhan adalah bagian  dari tugas negara. Dalam paridigma pertama ini pula kita menemukan kegiatan politik tidak bisa disamakan dengan administrasi.
Paradigma kedua mengenai prinsip - prinsip dasar administrasi publik, tahun 1927 hingga tahun 1937. Pada periode ini, prinsip administrasi mempunyai prinsip bahwa administrasi publik (publik sebagai negara) dapat diterapkan di mana saja walaupun memiliki perbedaan budaya, visi, lingkungan dll.  Tokoh yang memiliki kontribusi dalam paradigma ini adalah Willoughby, Urwick & Gulick. Prinsip administrasi yang terkenal dikemukakan oleh Urwick dan Gulwick yaitu teori POSDCORB (Planning, Organizing, Staffing, Directing, reporting, Budgeting). Urwick dan Gulwick beranggapan bahwa prinsip sangat penting bagi administrasi sebagai suatu ilmu. Pada paradigma ini, focus memegang peranan penting daripada locus (Pasolong, 2010, 28). POSDCORB kemudian direvisi dengan PAFHRIER (Policy, Analisis, Financial, Human Resources, Information and External Relation) yang dikemukakan oleh G.D. Garson dan E.S. Overman (T. Keban, 2008:35).  Prinsip administrasi sebagai fokus dipandang dapat berlaku secara universal pada setiap bentuk organisasi dan setiap lingkungan sosial budaya (Pasolong, 2010, 28-29). Interpretasi yang didapat dari paradigma kedua  yaitu sebuah prinsip admnistrasi dipakai secara umum tanpa memandang latar belakang suatu daerah atau negara dimanapun. Dalam teori ini segala sesuatu yang telah dibentuk dengan berbgai kriteria dipandang bisa dipakai dimana saja. Hal ini terus berkembang dan mempunyai banyak kelemahan, mengingat faktor suatu daerah dengan orang yang ada didalamnya sangat mempengaruhi adanya suatu kebijakan.
Paradigma ketiga mengenai administrasi publik sebagai ilmu politik. Paradigma ini muncul tahun 1950 hingga 1970. Pada fase ini, terdapat perkembangan baru yang sangat diperhatikan, yaitu tumbuhnya penggunaan studi kasus sebagai suatu sarana yang bersifat epistimologis. Selain itu juga timbul studi perbandingan dan pembangunan administrasi sebagai salah satu bagian dari ilmu administrasi. Dwilight Waldo melakukan protes terhadap laporan Komisi Ilmu politik yang menyebutkan bahwa administrasi bukan lagi dianggap sebagai ilmu politik (Pasolong, 2010 :29). Paradigma ini cukup memberikan respon dari berbagai kalangan akademisi admnistrasi negara. Seperti yang diungkapkan Dwilight Waldo, pernyataanya  merupakan salah satu contoh berkembangnya pendapat dari paradigma ini, sehingga memunculkan ide-ide baru dan gebarakan baru dalam ilmu admnistrasi negara pada umumnya. Kegiatan politik yang dipisahkan dari atau tidak bagian dari admnistrasi negara mendorong para tokoh mengembangkan ilmu admnistarsi dan hubungannya dengan ilmu politik.
Paradigma keempat (tahun 1956 – 1970) sebenarnya berada pada periodisasi paradigma ketiga. Pada paradigma iniadministrasi publik (negara) telah berkembang menjadi ilmu administrasi. Ditandai dengan ketidaksenangan bahwa ilmu administrasi dianggap sebagai ilmu kelas dua setelah ilmu politik (T. Keban, 2008:32). Pada fase ini, focus lebih mendapat perhatian, tetapi locus tidak sama sekali. Usaha pengembangan ilmu administrasi dipengaruhi oleh fakultas administrasi perusahaan (School of Business administration). Paradigma ini kemudian ditunjang dengan keberadaan jurnal Administrative Science Quarterly[1] sebagai sarana untuk menyuarakan pendapat tentang konsepsi yang berkembang di paradigma ini (Pasolong, 2010 : 30). Dengan adanya pandangan bahwa ilmu admnistrasi negara merupakan ilmu yang berada di bawah ilmu politik membuat perkembangan ilmu admnistarsi semakin terdesak. Desakan atas ketidaksetujuan para ahli ilmu administrasi berusaha menemukan identitasnya, dengan harapan ilmu admnistrasi bisa berdiri sendiri dan bukan ilmu kelas dua dari ilmu politik seperti yang telah diungkapkan sebelumnya.
Paradigma ke lima mengenai administrasi publik (negara) menjadi administrasi publik, paradigma ini dikenal luas setelah tahun 1970. Administrasi publik mulai merambah pada teori organisasi, ilmu kebijakan (policy science) dan ekonomi politik. Pada periode ini, public affair[2] mulai bermunculan (Pasolong, 2010 : 30). Focus dari administrasi pada paradigma ini adalah teori organisasi, sedangkan locusnya masalah kepentingan publik (T. Keban, 2008:33). Pada paradigma ini dapat diinterpretasikan bahwa publicness dalam administrasi publik mulai diperhatikan. Dalam paradigma ini ilmu, admnistarasi publik (negara) mula menemukan jati dirinya. Adanya teori bahwa admnistrasi negara merupakan ilmu kebijakan menjadikan ilmu admnistrasi publik (negara) menjadi lebih dinamis. Admnistrasi negara tidak lagi hanya berbicara tatanan birokrasi, tetapi lebih kepada pelayanan publik melalui kebijakan. Serta mulai melibatkan teori ekonomi untuk mewujudkan kebijakan publik (policy science).

Perbedaan Government dengan Governance
Perbedaan Government dengan governance mulai terlihat di OPA pada paradigma ke lima yang locusnya lebih cenderung publicness. Antara Government dengan governance mulai terlihat jelas ketika paradigma berpindah dari OPA menuju ke NPM. Schwab dan Kubler melihat perbedaan antara government dengan governance dari 5 dimensi, antara lain dimensi aktor, fungsi, struktur, konvensi dari interaksi dan distribusi dari kekuasaan. Ditinjau dari dimensi aktor, Government memiliki partisipan yang sangat terbatas, yaitu umumnya diisi oleh lembaga pemerintah, sedangkan governance jumlah pesertanya sangat besar, meliputi aktor publik dan aktor privat. Dilihat dari dimensi fungsi, Government jarang mengadakan konsultasi dengan pihak swasta ataupun civil society[3], sedangkan Governance lebih banyak melakukan konsultasi, memperbesar kemungkinan kerjasama, sehingga isu kebijakan yang dihasilkan lebih sempit  (Kurniawan, 2007 : 14).
Apabila ditinjau dari dimensi struktur, Government lebih bersifat tertutup dan tidak sukarela, tidak bisa melibatkan Cso dan swasta / privat dalam membentuk struktur keorganisasiannya. Hal ini berbeda dengan sifat governance yang lebih terbuka dalam struktur keorganisasian dan bersifat sukarela. Governance melibatkan seluruh aktor baik publik maupun privat dalam membentuk struktur sehingga  bisa menempatkan pengarutan kebijakan sesuai kebutuhan fungsionalitasnya . Governance dilihat dari dimensi konvensi interaksi  memiliki ciri konsultasi yang sifatnya horizontal dengan pola hubungan yang kooperatif sehingga lebih banyak keterbukaan. Government justru sebaliknya, hierarki kewenangan yang telah menjadi mainset mengakibatkan pola hubungan banyak bersifat konflik dan penuh dengan kerahasiaan. Dilihat dari dimensi distribusi kekuasaan, governance memiliki ciri dominasi negara sangat rendah, lebih mempertimbangkan kepentingan masyarakat (publicness) dalam pengaturan kebijakan dan adanya keseimbangan antaraktor. Dalam  government justru dominasi negara sangat kuat dan tidak ada keseimbangan yang terjadi antaraktor (Kurniawan, 2007 : 15-16).   
Agus Dwiyanto dalam pidato pengukuhannya sebagai guru besar  Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu politik UGM menjelaskan bahwa dalam prespektif governance, lokus utamanya bukan lagi birokrasi pemerintah seperti Government, melainkan bergeser lebih luas (Dwiyanto, 2004). Bisa dipahami bahwa pergeseran yang meluas yang dimaksud adalah pembagian peran dan pengambil kebijakan. Pemerintah itu membagi atau menurangi peranya untuk melaksanakan kebijakan publik yang lebih baik dan merata.
Selain perbedaan Government dan Governance yang semakin terlihat jelas, Denhart dan Denhart melihat perbedaan dalam peralihan paradigma dari Old public Administration menjadi New Public Manajemen dalam hal kinerja. Doktrin utama yang terkandung dalam  OPA  adalah using control to achieve efficiency, atau menggunakan kontrol untuk mencapai efisiensi, sedangkan dalam NPM ditekankan melalui rasionalitas ekonomi melalui intrepreneurial spirit or using incentives to achieve productivity  (Muhammad, 2008 : 18).

NPM (New Public Management)
Paradigma NPM timbul sebagai dampak dari kurang efektifnya paradigma administrasi sebelumnya dalam memecahkan masalah dan memberikan pelayanan publik. NPM sendiri merupakan paradigma yang bersifat reformatif sebagai embrio dari reinventing government yang disampaikan oleh D. Osborne dan T.Gaebler. Pada paradigma ini, pemerintah harus memiliki sifat catalyc, community owned, competitive, mission driven, result oriented, customer driven, enterprising, anticipatory, decentralized dan market oriented  (T. Keban, 2008 :35-36). Paradigma ini mengimplementasi konsep yang dilakukan sektor bisnis dan privat. Segala sesuatu yang berhubungan dengan pelayanan publik menggunakan sistem mekanisme bisnis seutuhnya. Slogan yang terkenal dalam persfeksif New Publik Managament ini ialah mengatur dan mengendalikan pemerintahan tidak jauh bedanya mengatur dan mengendalikan bisnis (run government like business) (Thoha, 2008).
Paradigma ini mengalami perubahan orientasi pada perkembangannya. Orientasi yang pertama dikenal dengan the efficiency drive yaitu mengutamakan nilai efisiensi dalam pengukuran kinerja. Orientasi lainnya yaitu downsizing and decentralization yang mengutamakan penyederhanaan struktur, serta memperkaya fungsi. Orientasi ketiga yaitu in search of excellence yang mengutamakan optimalisasi kinerja dengan memanfaatkan ilmu pengetahuan dan teknologi. Orientasi keempat yaitu public service orientation yang menekankan pada kualitas, misi, dan nilai yang akan dicapai organisasi publik, serta lebih publicness dan akuntabel (T. Keban, 2008 :36-37).    
Dalam implementasinya  konsep ini cukup berhasil dilaksanakan, namun tetap saja masih ada pandangan berbeda dan kritik dari berbagai pihak tentang pelaksanaan sistem admninstrasi publik yang dijalankan seperti bisnis. Dinamika perkembangan teori ini kemudian berusaha disempurnakan. Alasan yang melatarbelakanginya yaitu seluruh pelayanan admnistrasi publik  memperhitungkan keuntungan dari setiap kebijakan yang dikeluarkan dari  paradigma ini. Hal ini perlu dikaji lebih lanjut untuk memperbaiki sistem pelayanan publik karena mekanisme pasar sesungguhnya tidak bisa diterapkan secara utuh.


New Public Service
Ada beberapa hal yang dicatat dalam munculnya konsep ini: 1).Teori democratic citizenship. 2). Model komunitas dan civil society. 3). Organisasi humanism. 4). Postmodern ilmu administrasi public (Thoha, 2008). Model yang biasa dipergunakan untuk menjelaskan hubungan warga negara dan negara dalam basis bahwa pemerintah itu diperlukan untuk menjamin warga negaranya bisa membuat pilihan-pilihan yang bebas selaras dengan kepentingan individu (self-interest) yang dijamin oleh suatu prosedur dan hak individu. Peranan pemerintah adalah untuk memastikan bahwa interplay kepentingan pribadi bagi setiap individu bisa dijalankan secara bebas dan terbuka (Sandel dalam Thoha, 2008 : 85).
Menurut Denhardt, administrasi publik dalam  New Public Service harus memenuhi kriteria sebagai berikut.
1. Melayani warga masyarakat, bukan pelanggan (serve citizen, not customers)
2. Mengutamakan kepentingan publik
3. Lebih menghargai kewarganegaraan daripada kewirausahaan
4. Berpikir strategis dan bertindak demokratis
5. Menyadari bahwa akuntabilitas bukan merupakan suatu yang mudah
6. Lebih menitikberatkan pada pelayanan daripada mengendalikan
7. Menghargai publik bukan  dari produktivitas semata (T.Keban, 2008 : 37)
Pemahaman paradigma ini mengedepankan bagaimana peran negara terhadap masyarakat (warganya) lebih bersifat memberikan perlindungan. Artinya kenyamanan warga negara menjadi tanggungjawab negara. Perhatian terhadap keawarganegaraan menjadi poin penting untuk mewujudkan new public service. Pelayanan terhadap publik diberikan dengan mengedepankan kepentingan individu secara menyeluruh. Hal ini mengindikasikan penyerapan keinginan warga negara menjadi poin penting untuk memberikan pelayanan publik yang tepat terhadap kebutuhan publik yang dilayani pemerintah.
Good Governance
Istilah good governance mulai mencuat pada tahun 1980an terutama dalam diskusi yang bertajuk pembangunan. Governance merupakan redefinisi dari mendesain dan menemukan kembali konsep administrasi publik   (Wrihatnolo & Riant, 2007 : 125). Good Governance mempunyai karakteristik sebagai berikut[4].
1. Participation, yaitu setiap warga memiliki suara dalam pembuatan keputusan, secara langsung maupun melalui intermediasi institusi legitimasi yang merepresentasikan kepentingannya.
2. Rule of law, yaitu adanya kepastian hukum tanpa pandang bulu, terutama menyangkut HAM
3. Transparency, dibangun atas kebebasan informasi
4. Responsiveness, setiap penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan harus melayani stakeholders
5. Consensus orientation, good governance  menjadi perantara kepentingan yang berbeda untuk memperoleh pilihan terbaik bagi kepentingan yang lebih luas.
6. Equity, publik memiliki kesempatan untuk menjaga kesejahteraan.
7. Effectiveness and efficiency, proses lembaga menghasilkan produk sesuai dengan yang digariskan dan menggunakan sumber daya yang dimiliki dengan efisien dan efektif.
8. Accountability, pembuat kebijakan/ keputusan baik pemerintah, swasta maupun civil society atau Civil social organization harus bertanggungjawab pada publik dan stakeholders (Tangkisan, 2005 : 115)

Public Governance
            Menurut Dwiyanto ada tiga ciri  admnistrasi publik sebagai public governance:1). Kelembagaan: multi stakeholder (melibatkan negara, swasta, dan masyarakat).  2).Penggunaan kekuasaan: demokratis (sebagai konsekuensi adanya multi stakeholder). 3). Proses: dalam merumuskan dan melaksanakan kebijakan. Dalam mewujudkan admnistrasi publik sebagai public governace salah satu yang harus diperhatiakan adalah kelembagaan. Kelembagaan melibatkan tiga aktor yakni, negara, swasta dan masyrakat. Kerjasama antar lembaga ini bisa menjadi kekuatan untuk mengambil formulasi kebijakan. Saling keterkaitan antara ketiga sektor ini diindikasikan dengan pembagian peran. Peran swasta dalam hal ini sangat penting, mengingat negara tidak bisa seluruhnya melaksanakan suatu kebijakan. Hal-hal tertentu bisa diserahkan pemerintah kepada swasta, dalam hal ini swasta yang dimaksud adalah LSM, Perusahaan, dll. Keberadaan masayrakat juga menjadi penting untyuk menggolkan kebijakan tersebut.
            Dilihat dari penggunaan kekuasaan tentunya dengan cara yang demokrasi. Dalam hal ini merupakan dari konsekuesnsi adanya multi stakeholder seperti yang telah diungkapkan sebelumnya. Artinya kekuasaan tidak lagi dipegang satu. Pemerataan yang memperhatikan prinsip demokrasi seperti penyebaran kekuasaan dan tidak sentralisasi. Untuk yang dikedepankan adalah partisipasi untyuk mewujudkan kepemerintahan yang baik. Proses dalam perumusan kebijakan adalah menjadi poin penting yang tidak bisa dilepaskan ketika admnistrasi negara dikatakan sebagai public governance. Proses perumusan kebijakan menjadi pembahasan yang sangat luas mengingat menyinggung banyak aspek yang harus diperhatikan.Untuk memahami siapa sebenarnya yang merumuskan kebijakan lebih dahulu harus dipahami sifat-sifat semua pemeran serta saling menguasai. Dan berbagai jenis pemeran serta mempunyai peran secara khusus yang meliputi: warga negara biasa, pemimpin organisasi, anggota DPR, pemimpin badan legislatif, aktivis partai, pemimpin partai, hakim, pegawai sipil, ahli tehnik, dan manajer dunia usaha (Charles Lindblom dalam Winarno, 2002 : 67). Dengan demikian begitu pentingnya memperhatikan proses dan siapa saya yang terlibat dalam proses tersebut. Pemeran-pemeran yang dimaksud oleh Charles Lindblom harus diajak bekerjasama dan menjadi pertimbangan untuk menghasilkan sebuah kebijakan yang lebih baik.
Konklusi
Dari dinamika paradigma administrasi yang telah dipaparkan, dapat ditarik konklusi bahwa perkembangan paradigma akan terus berlanjut karena kebutuhan dan aspek yang semakin kompleks. Penyempurnaan paradigma akan selalu dilakukan agar lebih representatif dan relevan terhadap perkembangan zaman.  Setiap kegagalan dalam implementasi konsep paradigma akan ditindaklanjuti dengan evaluasi dan kritik untuk memperbaiki paradigma.













Referensi :
Dwiyanto, Agus. 2004. “Reorientasi Administrasi Publik dari Government ke Governance”. Pidato Pengukuhan Guru Besar Fisipol UGM. Yogyakarta, diakses melalui http://lib.ugm.ac.id/digitasi/upload/2554_pp11060003.pdf,  tanggal 29 September 2012.
Efendy, Sofyan. 2006. “Membangun Good Governance”. Diakses melalui situs  http://sofian.staff.ugm.ac.id/artikel/membangun-good-governance.pdf, tanggal 28 September 2012.
Kurniawan, Teguh. 2007. “Pergeseran Paradigma Administrasi Publik : dari Perilaku Model Klasik dan NPM ke Good Governance”. Jurnal Ilmu Administrasi Negara Volume VII. Jakarta,  diakses melalui http://teguh-kurniawan.web.ugm.ac.id, tanggal 25 September 2012 pukul 15.00 WIB.
Muhammad,  Fadel. 2008. Reinventing Local Government : Pengalaman dari Daerah. Jakarta : Elekmedia Komputindo.
Pasolong, Harbani. 2010. Teori Administrasi Publik. Bandung : Alfabeta.
T. Keban, Yeremias. 2008. Enam Dimensi Administrasi Publik : Konsep, Teori dan Isu. Yogyakarta: Gava Media.
Tangkisan, Hessel Nogi. 2005.  Manajemen Publik. Jakarta : Grasindo.
Wrihatnolo, Randi R. dan Riant Nugroho Dwidjowijoto. 2007. Manajemen Pemberdayaan. Jakarta : Elekmedia Komputindo.


[1] Administrative Science Quarterly merupakan jurnal triwulan yang kajiannya meliputi bidang administrasi. Jurnal ini didirikan tahun 1956 dan diterbitkan oleh Sage Publications untuk memfasilitasi sekolah pascasarjana Manajemen - Curtis Samuel Johnson di Universitas Cornell.

[2] Public affair adalah term untuk mendeskripsikan hubungan dalam hal organisasi dengan stakeholders.
[3] Civil society dinterpretasisikan sebagai masyarakat yang berasosiasi secara bersama untuk memajukan kepentingan bersama. Civil society dianggap pula sebagai keluarga, dan ranah privat yang kemudian disebut sebagai sektor ketiga dari masyarakat yang  berada di luar pemerintah dan bisnis.

[4] Karakteristik ini dikemukakan oleh UNDP 

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar